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来源： 作者：刘剑文 浏览： 收藏到QQ书签 添加到百度搜藏

一、廓清预算审批权范围，明确预算修正权归属
　

　　虽然从理论上说，立法机关作为国家权力机关不仅拥有预算审批权，而且还应该拥有预算提案权，但是由于预算本身的政策性和技术性，目前不同政体之间的国家在预算提案权的归属上基本上不存在分歧，即都由行政部门行使。如在英国、法国等行政立法一体的内阁制国家预算向来由内阁提出；而在总统制的美国，原来是由国会自己提案，第一次世界大战后才深切体会集中编制总预算的必要，1921年国会主动让出了预算提案权，自此一直由总统把持。[1]所以目前不同体制之间关于预算审批权的分野，主要体现在预算审批部门对行政部门所提预算案的修正权的有无、大小及行使方式。

　　依美国1921年通过的《预算及会计法》，美国总统有准备及提送年度财政概算于议会的义务，但其并没有拘束立法部门之效力，议会拥有完全自由的预算修正权。而就国会审议通过的预算，总统也拥有否决权，这时参、众两院均必须以三分之二的优势多数决才能反否决。美国建国之初，制宪先贤们对英国内阁制行政、立法在实质上混合为一而有集权化的危险深感不安，于是设计将国家权力分散于不同机关，使之相互对抗、制衡、妥协，从而保障人民的权利。上述预算法的规定与此如出一辙。联邦德国在“二战”后采行内阁制。国会虽然分为参、众两院，但只有联邦众议院享有广泛单一国会国家的国会权限。《联邦德国基本法》第113条规定，联邦议会若经由法律提高政府预算案中的支出或未来将带来新的支出，则需得到联邦政府的同意。凡是带有削减财政收入的法律或未来将带来财政收入削减者，也需得到联邦政府的同意。联邦政府有权要求联邦众议院暂时中止此类法律之决议。若联邦众议院已经通过法律，则联邦政府可以在四周内要求联邦众议院重新进行决议。[2]该条文的目的在于防范立法者单方透过法律提高支出，促使立法、行政部门进行角力、协商。法国实行弱势国会体制，总统是全国的权力中心。依其宪法第40条规定，国会议员不得提出减少公共部门收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此国会不享有预算的修正权。[3]

　　中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。[4]从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，不能对预算草案实行科目流用。[5]政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。然而，毕竟这是关系到中国预算法制完善和发展的重要环节，因此应当在立法中予以明确回答。

　　我们认为，预算审批机关应该享有预算草案调整权。如果按西方的政治体制进行归类，中国“议行合一”的人大、政府体制可以定位为内阁制，政府拥有相当大的职权，甚至在很大程度上超越了人大的监督和制约。就预算审批而言，由于预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批监督更是流于形式。随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范和细化，人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使是如本文后部所主张的预算分享审批，也不可能细致到每一个具体的项目，因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系仍然是有必要的。

　　不过，考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡，特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相应的预算制衡权，为防止预算审批机关滥用权力，我们主张将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内，即不能突破预算草案原有的收支平衡。这样做是为了尊重政府在预算方面的信息优势和预算编制、执行的经验，避免预算草案的内容起伏太大，增加预算协调的难度。

　　目前，中国的预算收入按照其内在性质和相互联系设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目，预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级，“类”是最高级别的预算科目。[6]不难得知，审批机关的预算草案科目流用权越靠近“类”，则对预算草案的调整幅度越大。鉴于人大系统对于预算缺乏专业审查，相关人员配备和程序建设还十分滞后，再加之政府长期以来把持预算修改权形成的惯性，我们认为还应该对人大的预算科目流用权加以限制。如最初从“目”、“节”科目开始，待条件成熟时再逐步扩展，但最高不宜超出“项”级科目。
　　

　　二、取消审议下级地方总预算，简化预算审批程序
　　

　　根据我国《宪法》第62条和第99条的规定，国家预算和中央预算由财政部编制，经国务院审核批准后，报全国人大审查批准，地方预算由各级财经部门编制，经本级人民政府审核批准后，报同级人大审查批准。由于国家预算包括中央预算和地方预算，当全国人大开会审批国家预算时，地方人大都还未开会，为了保证人大的会期，财政部只能代替地方编制预算，与中央预算合并编制国家预算报全国人大审批。而财政部代编的地方预算与地方人大通过的预算会有一定的差距，这给预算编制、执行带来困难，而且损害了预算的权威。1994年《预算法》生效实施后，上述问题已得到部分解决。根据该法第12条、第13条的规定，虽然全国人大仍然要审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，县级以上地方各级人大仍然要审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告，但是全国人大只批准中央预算和中央预算执行情况的报告，县级以上各级地方人大只审查本级预算和本级预算执行情况的报告，这样就避免了上级人大审批下级预算，上级人大审批通过的预算下级人大再次审批的不正常现象，保证了预算法内部逻辑的严密和效力的统一。美中不足的是，《预算法》的规定明显违反了《宪法》，这在任何一个讲求法治的国家都是难以接受的。因此，上述问题的圆满解决仍然有待于修改《宪法》相关条文。

　　此外，《预算法》的上述规定还存在一个有待解决的问题，即县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算。尽管审议不同于审批，从法律上看，经过审议的地方总预算并不对下级预算审批和执行机关产生约束力，但是既然存在这个程序，下级预算编制机关就不得不向上级报送预算草案。我们认为，这道程序只会导致极大的制度性资源浪费，很难产生实质的积极效果，因而应予废止。

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