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积极财政政策已实施5年有余，是我国50余年来第一次真正以财政政策调控宏观经济运行的稳定政策，必将成为我国宏观经济调控史中的重要一页。因此，现在我们有必要对积极财政政策进行回顾与评价，目的不仅在于肯定积极财政政策在过去5年里对经济复苏作出的贡献，还在于总结积极财政政策的成功经验，以史为鉴。

　　一、积极财政政策的主要内容

　　财政政策的四大常用工具包括预算政策、税收政策、支出政策和公债政策。1998年以来实施的积极财政政策，所采取的各项措施基本上都可以归类为以上四大政策领域。

　　（一）支出政策

　　1.1998年的主要措施。1998年8月，全国人民代表大会第四次常务委员会通过财政调整方案：（1）财政向四大国有商业银行增发1000亿元长期国债，专门用于国家预算内的基础设施建设投资；（2）把年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的足额发放和增加抢险救灾支出（主要针对1998年的大洪水救灾）。

　　在基础设施建设中，主要增加了6个领域的投资。（1）农林水利和环境保护工程。一方面，重点安排水利工程建设投资，用于大江大河的防洪水利工程，1998年全年水利建设投资达到358亿元；另一方面，加强建设国家重点生态环境项目以及国有天然林保护工程和十大防护林体系。（2）交通通讯建设。加快铁路、公路、机场、航道的建设，发展数字通信和移动通讯网络。（3）城市基础设施建设。重点支持大中型城市的排水、供热、污水处理、垃圾处理、城市道路和绿化等方面的项目。（4）城乡电网改造。城市电网改造主要是扩容，农村电网改造与农村电网管理体制改革同步进行，目的是做到同网同价，减轻农民负担。（5）国家直属储备粮库建设。建设250亿公斤仓容的国家储备粮库，全年国家直属储备粮库建设投资达到年初计划数的17.5倍。（6）经济适用房建设。据统计，截止到1998年12月底，用于基础设施项目的投资资金总额达到2173.5亿元。

　　除了增加基础设施投资外，还增加了其他领域的支出。（1）增加社会保障支出。一方面，为了缓解地方政府的财政压力，中央政府增加转移支付20亿元，用于支持企业职工基本养老金保险制度的改革；另一方面，为了切实保障国有企业下岗职工的基本生活，中央财政通过调整支出结构，安排144亿元补助金和借款，专项用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。（2）增加抗洪救灾和灾后重建经费。为了保证灾民的基本生活，控制灾后疫情的发生，顺利开展灾后重建工作，仅中央财政拨付的救灾和救济经费就达83.7亿元。（3）加大中央财政对科教的投入力度。从1998年起的五年内，中央财政支出中教育经费所占比例每年要提高1个百分点，重点用于支持高校体制改革和高等学校办学条件的改善，确保国家重点科研项目的资金需要等。

　　2.1999年的主要措施。1999年初增发长期国债500亿元。到年中，针对当时的经济形势，报请全国人大常委会审议批准，又增发600亿元长期国债。这些资金仍然主要用于基础设施建设。

　　在1998年增加基础设施投资的基础上，继续增加投资，用于在建的基础设施项目。1999年除了继续加大基础设施投入外，还增加了支持企业技术改造和产业升级的投入。国家拿出153亿元用于企业技术改造项目贴息，按照“品种、质量、效益”和扩大出口的要求，鼓励企业采用先进技术改造传统产业，支持高新技术产业化发展。

　　在增加基础设施建设的同时，提高“三条保障线”水平和机关事业单位职工工资。（1）为了提高国有企业下岗职工等低收入人员的基本生活保障水平，在下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障标准的基础上，从1999年7月1日起，补助水平提高30％。（2）增加机关事业单位职工工资，月人均基本工资提高30％，相应增加机关事业单位离退休人员的离退休费，并提高企业离退休人员的待遇。（3）大幅度增加中央扶贫资金规模，通过以工代赈方式加强生态环境建设，增加居民收入。这些收入分配政策的调整，使当年财政支出增加了540亿元，受益面达8400万人。

　　3.2000年的主要措施。2000年初发行了1000亿元长期建设国债，并在下半年进行了一次预算调整，经全国人大常委会批准，又增发500亿元长期建设国债，共计1500亿元国债资金。中央明确提出，这些资金原则上不上新项目，集中力量完成在建项目。这些新增国债资金主要投向五个领域：（1）基础设施项目，包括公路干线、中西部地区贫困县道路建设、铁路建设、新增100亿公斤粮库建设和中西部地区旅游设施建设。（2）水利和生态项目，包括水利基础设施建设、移民建镇、退耕还林还草、天然林和草场保护工程、京津周围沙源治理启动工程等。（3）产业结构调整项目，包括企业技术改造、高新技术产业化、城市道路交通环保等设施国产化、国防军工企业技术改造以及生物等重大科技项目。（4）教育设施，包括因高校扩招增加学生校舍等基础设施建设、中西部高校建设补助等。（5）城市环保项目。

　　2000年，我国加快了社会保障体系的建设步伐，研究和制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，推进城镇职工医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制改革，调整财政支出结构，加大对下岗职工和城市贫困人群的保障力度。当年，中央财政用于基本养老金补助和国有企业下岗职工基本生活保障补助，分别比1999年增长98.1％和50.1％；提高城市低收入人群的保障标准，全国城市居民最低生活保障支出较上年增长50％。

　　与此同时，2000年增发的500亿元特别建设国债，主要用于西部大开发，并且增加对中西部地区的财政补助。2000年，中央财政进一步加大转移支付的力度，增加对中西部地区行政事业单位人员工资和建立“三条保障线”的资金补助，共计614.7亿元。

　　4.2001年的主要措施。2001年全年发行1500亿元长期建设国债，其中，1000亿元建设国债用于弥补前期基础设施在建项目后续资金不足和工程收尾，500亿元特种国债支持西部大开发，主要用于青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调、生态建设等一些重大基础设施建设。同时，为配合国家的产业政策，继续加大对设备和高新技术产业的投资力度，继续实施对技术改造的贴息政策。到2001年底，国债技术改造贴息资金安排国有重点企业已开工技术改造项目781个。

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