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来源： 作者：佚名 浏览： 收藏到QQ书签 添加到百度搜藏

　　摘要：本研究描述了西北三个国家级贫困县县级政府预算决策机制。揭示出现存的机制导致只有少数人能够真正参与预算过程。其次，公民需求与政府支出重点之间相脱离，在某种程度上导致了公共服务供给中社会公平性缺失，那些最贫困、最需关注的公民的需求被置于视界之外，因此他们必须在政府预算范围之外自筹自办解决其公共品需求问题，这是导致预算外资金大量存在的一个原因。因此，农村税费改革如果仅强调缩减预算外经费是不能从根本上解决问题的；相反，如果地方政府的公共开支重点不变、如果其背后的政治决策架构不变，上述的这些问题将继续存在。

　　关键词：地方政府预算/中国基层政府/公共品供给

　　County government budgeting in China：A case study

　　Abstract：This paper provides a discussion of budgeting at the county levelof Chinese government.Based on findings from field studies in three poverty-strickencounties in northwestern China，it is argued that the existing institutional arrangementfor budget formulation enables the budgeting process to involve few participants.Second，the separation of demands of citizens and spending priorities of countygovernment has resulted to some extent in the lack of social equity in the provisionof public services，and the most serious problem is that the needs of the poorestand the most needy citizens are overlooked.Because of this separation，citizenshave to be self-reliant in solving the problems outside the purview of governmentbudgeting.In the end the paper argues that the elimination of extra-budgetary fundsin the Rural Fiscal Reform is not the solution to the problem.The spending prioritiesof county governments have to be changed and the political configuration behindsuch priorities has to be challenged.

　　引言

　　过去三年中，中央政府进行了一系列预算改革，包括新预算编制及审议方法的引入，新预算科目的采用及加大预算的监督与审计等。这样做的目的在于确保预算在促进财政秩序稳定、提高管理问责制度和公共服务绩效方面发挥其正常的作用。[1]前财政部长项怀诚在第九届全国人民代表大会第五次会议上关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告演讲中指出：要加快改革的步伐，特别要继续深化部门预算改革，进一步改进和规范预算编制。

　　部门的预算外收入要全部纳入预算管理或财政专户管理，部门预算要全面反映部门及所属各单位预算内外资金收支状况，支出要透明。他也强调，加快地方部门预算改革步伐，扩大省级财政实行部门预算的范围，地（市）级财政也要为扩大部门预算改革作好准备，有条件的地区还可以在县级财政进行部门预算改革试点。

　　预算行为本质上是政治行为。长期以来，无论在何种经济形态下，对财政预算的控制都被认为是决定性的。预算决策模式直接表明了政策制定过程中及政治舞台上游戏者之间的权力分配。[2]因此，任何预算改革的成功都受制于现有预算体制的政治架构。实际上，预算改革背后所隐含的就是权力的再分配。

　　通过对文献的查阅，可以看出，国内外学者在对中国改革趋势的探讨、各级政府部门公共支出模式的分析以及对进一步深入改革的建议等方面已经做了很大努力。然而，探讨地方政府预算问题的研究却相当缺乏。在所查阅的文献中，对此问题的研究总的来讲有两条线索：一，现有许多研究主要关注中国财政体制的转型问题，即计划体制下的中央集中体制如何向市场经济背景下的分权体制的转变。这些研究的重点通常聚焦于中央、地方之间关系的演变，而这种关系变化主要源自两者之间的财政责任与权力的重新分配。中央和地方之间财政责任与财政能力的失衡已经引起关注。一方面，在现有的分权趋势下，许多公共服务的提供已经委托给地方政府；另一方面，财政税收却有集中于中央的趋势。二，学者们已经注意到中国财政体制的一个显著特征是大量预算外资金。世界银行指出，中国财政收入是很少的，仅占GDP 的14％。然而，预算外的资金收入却非常大。在这种情况下，预算作为引导公共支出的工具的有效性受到了很大的制约。[3]因此，学界有一种共识，应该进行一项改革，把预算外资金纳入预算管理以使预算内容更全面。

　　上述研究很好地揭示了我国财政结构及政府间关系中存在的严重缺陷，但在把地方政府作为一个分析单位并给予重视方面所做的努力还是非常有限的，特别是对地方财政决策过程的政治机制的细节缺乏了解。而这恰恰对于正在进行的改革以及上述问题的探讨都是非常重要的，因为，这种机制怎样为改革提供动力，或者怎样以很强的惯性抗拒改革，都将决定任何改革的成败。

　　本研究正是在上述问题驱动之下展开的。文章关注的焦点集中于县级政府的预算行为上。

　　主要研究的问题有：（1）县级政府预算是如何制定的，由谁制定，为谁制定？（2）如何解释预算结果的差异性？这些差异性的哪些有助于解释政治过程的差异性？（3）政府预算决策的社会性后果是什么？

　　受由谁和为谁问题的驱使，本研究选择教育部门作为切入点以对政府科层体制中各部门之间的关系以及政策决策对公民的社会后果进行深入研究。数据的收集过程首先集中在县级政策制定和政治操作上，继之聚焦到一些利益相关者上，例如，学龄儿童，他们的父母及在教育活动中的其他社区成员。

　　本论文分为四部分，第一部分主要是对国内和西方相关文献的评述，并在此基础上形成本文的分析框架。第二部分主要是对研究数据及方法进行简要介绍。

　　第三部分将主要介绍所研究个案地区的背景，包括他们的自然地理特征，经济、教育发展状况。最后一部分主要讨论实地调查的结果，并在此基础概括出简要的结论。

　　应该强调的是，本研究仍在进行之中，该论文也仅是对研究结果的初步总结。尚有很多研究问题需要更深入的分析和更多的探讨，这主要是由于现实中的预算过程具有很强的暗箱操作性质，缺乏透明度，这在后面部分将有更为详细而具体的阐述。
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